我國(guó)低碳電力發(fā)展指標(biāo)體系問(wèn)題及建議

低碳電力發(fā)展目標(biāo)是低碳發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)路徑和措施的依據(jù)。推進(jìn)低碳發(fā)展是一個(gè)極為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其目標(biāo)必然是一個(gè)復(fù)雜的多目標(biāo)、多層次的系統(tǒng)，其中低碳電力發(fā)展目標(biāo)系統(tǒng)是這個(gè)巨系統(tǒng)的核心。目標(biāo)是通過(guò)指標(biāo)或者指標(biāo)體系來(lái)體現(xiàn)的，經(jīng)梳理我國(guó)現(xiàn)行的低碳電力發(fā)展目標(biāo)相關(guān)的法規(guī)及重要政策性文件，現(xiàn)行的指標(biāo)體系存在以下問(wèn)題：

存在的主要問(wèn)題

第一，指標(biāo)缺乏頂層設(shè)計(jì)。一是缺乏法律支撐。我國(guó)還沒(méi)有綜合性的能源法和應(yīng)對(duì)氣候變化或者低碳發(fā)展法等，現(xiàn)行的低碳發(fā)展目標(biāo)、政策等有的是根據(jù)相關(guān)環(huán)?；蛘哔Y源法規(guī)，有的是根據(jù)政治文件，有些則是由政府部門(mén)提出。

二是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)難度大。能源電力低碳發(fā)展目標(biāo)與能源安全、污染控制、時(shí)空布局、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標(biāo)相聯(lián)系，是一個(gè)多目標(biāo)博弈問(wèn)題。

第二，體制難協(xié)調(diào)。由于不同的目標(biāo)分別賦予不同的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，造成目標(biāo)難協(xié)調(diào)。雖然我國(guó)政府有宏觀調(diào)控部門(mén)和專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的區(qū)別，而且低碳能源電力發(fā)展的文件很多是從國(guó)務(wù)院層面發(fā)布的，看似有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但實(shí)際難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椴煌块T(mén)都是按各自按職責(zé)范圍來(lái)確定目標(biāo)的。

第三，指標(biāo)和目標(biāo)值的設(shè)定往往缺乏科學(xué)決策機(jī)制支持。一些重大目標(biāo)或者政策要求可能出臺(tái)迅速，有的只是依據(jù)短時(shí)、局部、甚至是個(gè)別試驗(yàn)結(jié)果。一些目標(biāo)雖然通過(guò)了“模型”優(yōu)化，但因?yàn)槟Ｐ洼斎霔l件本身的不確定性的，模型結(jié)果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第四，目標(biāo)落實(shí)簡(jiǎn)單粗暴。由前兩種結(jié)果會(huì)造成目標(biāo)落實(shí)難的問(wèn)題。目標(biāo)落實(shí)難有種種表現(xiàn)：目標(biāo)難完成，缺乏操 作性和實(shí)踐性；過(guò)快完成目標(biāo)，如原計(jì)劃5年完成的，結(jié)果一兩年就完成了。

以上問(wèn)題的存在，造成低碳電力發(fā)展指標(biāo)及目標(biāo)存在交叉、重復(fù)甚至矛盾，在政策、措施、行動(dòng)、監(jiān)管等方面存在不協(xié)調(diào)。目前，從能源電力清潔、低碳發(fā)展的目標(biāo)和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清潔能源發(fā)電綠證，有清潔能源發(fā)電補(bǔ)貼，有可再生能源電力消納保障機(jī)制……實(shí)際上，多數(shù)政策的理論基礎(chǔ)是相同的。

建議

第一，突出重點(diǎn)，解決多目標(biāo)協(xié)調(diào)問(wèn)題。實(shí)際上，只要抓住本質(zhì)、抓住重點(diǎn)，任何復(fù)雜的問(wèn)題都可以簡(jiǎn)化為簡(jiǎn)單問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大氣污染控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是必須解決的重大事項(xiàng)，但它們之間有時(shí)具有密切的關(guān)系。在眾多復(fù)雜問(wèn)題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個(gè)維度，就不會(huì)出現(xiàn)抓住一點(diǎn)不及其余的極端情況，而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題恰恰是各自為政，不及其余的結(jié)果。

第二，以碳統(tǒng)領(lǐng)解決低碳能源電力發(fā)展的約束性問(wèn)題。

從能源效率和常規(guī)污染物的控制上，不論是從絕對(duì)影響（環(huán)境質(zhì)量）和相對(duì)水平（先進(jìn)性）看，都已經(jīng)不是制約能源電力發(fā)展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長(zhǎng)期發(fā)展最大的制約因素，戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)措施都應(yīng)當(dāng)將此當(dāng)成最重要問(wèn)題加以策劃。對(duì)于風(fēng)能、光伏等新能源來(lái)講，效率問(wèn)題是效益（經(jīng)濟(jì)性）問(wèn)題，對(duì)于煤電等電源來(lái)講效率問(wèn)題也是效益問(wèn)題，不要將此效率問(wèn)題單獨(dú)拿出來(lái)作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標(biāo)準(zhǔn)再采取什么強(qiáng)制性政策，應(yīng)交給企業(yè)自己去管理。政府管理的目標(biāo)是如何根據(jù)政 治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來(lái)。

第三，堅(jiān)定地走用碳市場(chǎng)控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場(chǎng)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各種政策。碳市場(chǎng)的本質(zhì)是“限額—交易”機(jī)制，限額是政府之手，而交易是市場(chǎng)之手，構(gòu)成了完整的碳減排政策機(jī)制。當(dāng)前實(shí)施的有利或者促進(jìn)低碳發(fā)展的各種政策，都應(yīng)優(yōu)先考慮、創(chuàng)造條件通過(guò)碳市場(chǎng)來(lái)解決，其次再考慮其他更好的并優(yōu)先選擇體現(xiàn)市場(chǎng)特點(diǎn)的政策。證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，隨著低碳能源的轉(zhuǎn)型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產(chǎn)供應(yīng)與儲(chǔ)能儲(chǔ)電將高度緊密結(jié)合在一起，行政手段將越來(lái)越顯示出它的局限性。

第四，指標(biāo)體系要簡(jiǎn)化，目標(biāo)要體現(xiàn)碳減排本質(zhì)，同時(shí)大力減少碳減排文件數(shù)量。因?yàn)槟茉措娏Φ母咛娲鷱椥缘奶攸c(diǎn)，盡量減少定值約束性指標(biāo)。我們應(yīng)以我國(guó)向國(guó)際社會(huì)的承諾目標(biāo)為依據(jù)，確定我們的碳減排指標(biāo)體系，同時(shí)要根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候形勢(shì)的發(fā)展、我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳減排進(jìn)展，修訂碳減排政治目標(biāo)。一方面，能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的核心指標(biāo)是控制二氧化碳排放總量，且因?yàn)樘?ldquo;總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標(biāo)制定應(yīng)盡可能向總量過(guò)渡。宏觀總量指標(biāo)向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，以電力碳強(qiáng)度（碳基線）作為基準(zhǔn)或者門(mén)檻，以碳總量作為總控制目標(biāo)，促進(jìn)以碳市場(chǎng)的方法完成減碳任務(wù)。在碳指標(biāo)簡(jiǎn)化、目標(biāo)明確的前提下，要加大部門(mén)在碳目標(biāo)上的整合力度。同時(shí)，應(yīng)大量減少與碳目標(biāo)相關(guān)的文件數(shù)量和層次，在碳總量目標(biāo)分解傳遞過(guò)程防止層層加碼。在相關(guān)能源電力規(guī)劃制定中應(yīng)當(dāng)盡可能減少規(guī)劃文件的層級(jí)，建議在能源規(guī)劃中，以碳減排目標(biāo)為主要約束性目標(biāo)，以電力為中心進(jìn)行能源規(guī)劃。（作者系中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專(zhuān)職副理事長(zhǎng)）