鄧郁松：如何深入推進資源品價格改革

編者按：11月15日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）公布，共計十六項60條，為中國未來經(jīng)濟發(fā)展和社會進步指明了方向。那么，這個《決定》釋放出哪些改革新信號？對中國能源行業(yè)發(fā)展提出了哪些新要求？中國石油報特邀三位能源專家為您獨家解讀。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》（下稱《決定》）指出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，提出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制”。按照《決定》所確定的深化改革的總體部署，進一步深入推進能源資源性產(chǎn)品價格改革，宜重點從三方面著手。

首先，深入推進能源資源性行業(yè)的市場準入改革。

多年來，我國能源資源性產(chǎn)品的價格改革一直沿著逐步市場化的路徑推進。但也要看到，到目前為止，我國對大多數(shù)能源資源性行業(yè)仍實行較為嚴格的市場準入管理，只有少數(shù)市場主體，市場競爭不充分，無法充分發(fā)揮市場機制在價格形成中的作用。這也是目前石油、天然氣、電力等能源資源性產(chǎn)品價格主要仍實行政府定價的重要原因之一。

《決定》明確指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”，《決定》的一系列重要部署在市場公平準入等方面取得重大突破，為深入推進能源資源性產(chǎn)品的價格改革奠定了重要基礎(chǔ)。其中相關(guān)內(nèi)容實際明確了在可以引入競爭的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，引入新的市場主體，逐步健全和完善市場體系，增強市場的競爭性。

根據(jù)《決定》精神，基于目前國內(nèi)主要資源性行業(yè)的市場準入情況，建議可從著力推進油氣行業(yè)的市場準入改革入手，推進能源資源性行業(yè)的市場準入改革。

在油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，可先從放寬邊際油田和頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準入限制入手，在明確資金投入、環(huán)保等方面的準入標準基礎(chǔ)上，準許國有三大石油公司之外的其他企業(yè)進入油氣勘探市場，增強油氣上游領(lǐng)域的競爭性。在石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節(jié)，重點是推進石油流通體制改革。建議以放寬對進口油源的限制為突破口推進石油流通體制改革。允許具有成品油進口資格的企業(yè)進口汽、柴油，增強國內(nèi)成品油市場的競爭性；放寬享有“原油進口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)。通過進一步推進石油流通體制改革，為最終實現(xiàn)成品油價格由市場競爭形成創(chuàng)造條件。能源資源性行業(yè)市場準入改革的全面推進是“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”的必然要求，不僅有利于充分發(fā)揮市場在價格形成中的作用，形成與資源性產(chǎn)品特征相適應(yīng)的、有效競爭的市場結(jié)構(gòu)，為盡快建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格形成機制奠定基礎(chǔ)，也有利于增加能源資源性行業(yè)的投資和供給，形成多元化的供應(yīng)格局，增強市場供應(yīng)的穩(wěn)定性，還可以通過競爭促使原有企業(yè)提升效率，使資源性產(chǎn)品價格保持在相對合理的水平上。

其次，完善主要由市場決定價格的機制。

《決定》指出“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當(dāng)干預(yù)。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督”。根據(jù)《決定》精神，完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，需要抓住三個重點。

一是進一步完善資源性產(chǎn)品的定價方法。長期以來，我國在能源資源性產(chǎn)品的定價中更為重視“成本加成”方法的使用。但由于國內(nèi)能源資源不足，隨著市場需求的快速增長和主要能源產(chǎn)品進口依存度的不斷提高，繼續(xù)使用“成本加成”方法既無法滿足市場需求，又無法對供給形成有效激勵。從國際經(jīng)驗看，美國最初對天然氣井口價格進行管制時也是實行“成本加成”的方法，以保護消費者利益；但實踐證明，短期內(nèi)的“人為低價”是以不充足的供應(yīng)為代價的。近年來美國天然氣價格的顯著下降則是在未對價格進行管制的情況下發(fā)生的。統(tǒng)籌考慮不同定價方法對能源資源性產(chǎn)品供給、需求的短期和中長期影響，應(yīng)進一步完善資源性產(chǎn)品的定價方法，更加重視通過市場方式確定能源資源性產(chǎn)品的價格。通過市場方式確定能源資源性產(chǎn)品價格短期內(nèi)可能推高價格水平，但從中長期看，由于價格信號對供求關(guān)系調(diào)整的導(dǎo)向作用，有利于將能源資源性產(chǎn)品的價格保持在相對合理的水平上。

二是進一步完善價格調(diào)整機制。多年來，我國資源性產(chǎn)品價格改革進展緩慢除了受市場準入改革滯后影響外，還受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化的影響，如在國內(nèi)物價漲幅較高的時候，曾多次暫停調(diào)整水、電、油、氣的價格。對資源性產(chǎn)品價格進行有控制的調(diào)整雖然有助于緩解短期物價上漲壓力，但也弱化了價格信號在調(diào)整供求方面的作用，從長遠看，也不利于資源性產(chǎn)品價格改革的推進。要使市場在資源配置中起決定性作用，就要認同頻繁有時甚至是較為劇烈的價格波動是市場發(fā)揮作用的必然表現(xiàn)。建議進一步完善價格調(diào)整機制，使資源性產(chǎn)品價格的調(diào)整能夠及時反映市場供求等方面的變化，充分發(fā)揮市場機制在價格形成中的作用。

三是進一步完善價格監(jiān)管機制。將能源資源性產(chǎn)品定價區(qū)分為競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)后，在不再對競爭性環(huán)節(jié)直接價格干預(yù)的同時，需要更加重視完善價格監(jiān)管機制。首先要進一步加強和完善對確需政府定價的壟斷環(huán)節(jié)（如天然氣管網(wǎng)）的價格監(jiān)管，在競爭性領(lǐng)域則要重點監(jiān)管價格操縱、價格欺詐等行為。其次要增強價格監(jiān)管的獨立性。最后要完善社會監(jiān)管機制，增強價格聽證制度的公正性和透明度，更好地發(fā)揮價格聽證制度等社會監(jiān)管機制的作用。

最后，更加重視價格改革的同步性與相關(guān)配套改革的協(xié)調(diào)性。

能源資源性產(chǎn)品之間具有很強的相互替代性，一種能源產(chǎn)品的價格變化往往會帶來其他相關(guān)能源產(chǎn)品供求和價格的變化。我國近年來一些地區(qū)出現(xiàn)的天然氣供應(yīng)緊張問題，也與國際油價大幅上漲時，國內(nèi)天然氣價格調(diào)整滯后使得天然氣價格比價優(yōu)勢突出需求明顯增加有關(guān)。因此，能源資源性產(chǎn)品的價格改革和價格調(diào)整要充分考慮不同能源產(chǎn)品之間的相互替代性，在推進能源資源性產(chǎn)品價格改革時更加重視不同能源產(chǎn)品價格改革的同步性，盡可能避免因人為干預(yù)特定產(chǎn)品價格而對整個能源市場帶來沖擊。

能源資源性產(chǎn)品的開發(fā)和利用還具有明顯的外部性，開發(fā)和使用過程會對生態(tài)和環(huán)境都產(chǎn)生一定影響。近年來，隨著對環(huán)境和氣候變化等問題的日益關(guān)注，有關(guān)環(huán)境等方面的政策法規(guī)體系也在不斷調(diào)整完善，相關(guān)政策法規(guī)體系的調(diào)整完善對能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生較大影響，進而會對不同能源產(chǎn)品的供求和價格形勢產(chǎn)生影響。因此，能源資源性產(chǎn)品的價格改革還需要考慮相關(guān)政策調(diào)整對能源市場和不同能源產(chǎn)品供求格局的影響，能源資源性產(chǎn)品的價格形成機制要能夠適應(yīng)相關(guān)政策調(diào)整對能源市場的影響。

（作者：鄧郁松 為國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長）